Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας, γνωστός κυρίως ως «ESM», είναι «ένα σημαντικό συστατικό της συνολικής στρατηγικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στη ζώνη του ευρώ. Όπως και ο προκάτοχός του - το προσωρινό Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (EFSF), που συστάθηκε το 2010 - ο ESM παρέχει οικονομική βοήθεια προς τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ τα οποία αντιμετωπίζουν ή απειλούνται από δυσκολίες χρηματοδότησης».1
Τη σημερινή εποχή πολλές κυβερνήσεις ανά τον κόσμο εμφανίζουν δημοσιονομικό έλλειμμα, πραγματοποιούν δηλαδή περισσότερα έξοδα απ’ όσο τους επιτρέπουν τα έσοδά τους.2 Τη διαφορά αυτή την καλύπτουν συνήθως με δανεισμό από τις λεγόμενες «αγορές», από ενδιαφερόμενους ιδιώτες επενδυτές δηλαδή, όπως τράπεζες και συνταξιοδοτικά ταμεία.3, 4, 5
Όπως όμως είναι αναμενόμενο, οι επενδυτές αυτοί είναι διατεθειμένοι να δανείσουν τα χρήματά τους σε μια κυβέρνηση μόνο αν τη θεωρούν αξιόπιστη, μόνο δηλαδή αν πιστεύουν ότι όταν έρθει η ώρα τα χρήματά τους θα τους επιστραφούν6, προσαυξημένα φυσικά και με τον αναλογούντα τόκο (μια χρηματική αμοιβή δηλαδή7). Αν αυτό δε συμβαίνει και η κυβέρνηση, για τον οποιοδήποτε λόγο (όπως η ύπαρξη υπέρογκου ελλείμματος), χάσει την αξιοπιστία της, τότε κανείς δεν είναι διατεθειμένος να της δανείσει ή τουλάχιστον δεν είναι διατεθειμένος να το κάνει αν δε λάβει μια υπερβολικά μεγάλη αμοιβή (τόκο).8 Με τον τρόπο αυτό η εν λόγω κυβέρνηση χάνει την εύκολη αυτή πηγή δανεισμού (τίθεται ως λέγεται «εκτός αγορών») και κινδυνεύει έτσι να στερέψει από χρήματα και τελικά να πτωχεύσει8.
Επειδή όμως ένα γεγονός κρατικής πτώχευσης θεωρείται πως θα είχε αρνητικές συνέπειες τόσο για την ίδια τη χώρα8, όσο πιθανότατα και για τον υπόλοιπο κόσμο (για τη σταθερότητα του διεθνούς χρηματοοικονομικού συστήματος9), συχνά γίνεται προσπάθεια για την αποφυγή του8. Αυτό επιτυγχάνεται με τη συνέχιση της δανειοδότησης της κυβέρνησης όχι όμως πλέον από τις αγορές αλλά με εναλλακτικούς τρόπους, όπως τα απευθείας δάνεια από άλλες χώρες ή οργανισμούς10. Χαρακτηριστικό παράδειγμα τέτοιου οργανισμού είναι το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ)10, ενώ τα τελευταία χρόνια υπάρχει και ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας, ο πολυακουσμένος δηλαδή ESM, ο οποίος όμως είναι διαθέσιμος μόνο για τις χώρες που έχουν υιοθετήσει το ευρώ11.
Δάνεια από τον ESM μπορούν, κατ' αρχάς, να λάβουν μόνο τα μέλη του, δηλαδή τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ.12 Όταν αυτά έχουν μειωμένη δυνατότητα ή αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο να αποκτήσουν μειωμένη δυνατότητα πρόσβασης στη χρηματοδότηση από τις αγορές, ο ESM μπορεί να προσφέρει βοήθεια με την παρακάτω διαδικασία13:
1. Η ενδιαφερόμενη χώρα-μέλος αποστέλλει αίτηση προς τον πρόεδρο του συμβουλίου διοικητών. Το σημείο αυτό έχει ιδιαίτερη αξία, αφού γίνεται εμφανές ότι ο ESM δεν παρεμβαίνει αυτοβούλως, αλλά προσκαλείται από την ίδια τη χώρα.
2. Με τη βοήθεια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) ο ESM εξετάζει ζητήματα όπως τα παρακάτω και αποφασίζει αν θα χορηγήσει δάνεια ή όχι:
3. Αν η απόφαση είναι θετική, ο ESM αναθέτει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την ΕΚΤ και, εφόσον είναι εφικτό, το ΔΝΤ (την επονομαζόμενη «τρόικα» ή «θεσμοί»14, 15) να διαπραγματευθούν με το ενδιαφερόμενο μέλος μνημόνιο κατανόησης («ΜΚ») στο οποίο θα περιγράφονται αναλυτικά οι όλοι οι όροι που θα συνδέονται με την παροχή των δανείων. Οι όροι αφορούν αδυναμίες που πρέπει να αντιμετωπιστούν και τα μέσα δανεισμού που έχουν επιλεγεί (τα διαθέσιμα μέσα/ μορφές δανείων περιγράφονται παρακάτω).
4. Το συμβούλιο διευθυντών εγκρίνει τη συμφωνία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπογράφει το ΜΚ εξ ονόματος του ESM.
5. Η παροχή των δανείων ξεκινά και ο ESM ελέγχει την αποπληρωμή.
6. Τέλος, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η ΕΚΤ και, εφόσον είναι εφικτό, το ΔΝΤ (η επονομαζόμενη «τρόικα» ή «θεσμοί»14, 15) επιφορτίζονται με την παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τους όρους που έχουν συμφωνηθεί.
Όπως έχει ήδη αναφερθεί, τόσο ο ESM όσο και το ΔΝΤ αναλαμβάνουν τη δανειοδότηση κυβερνήσεων όταν αυτές αδυνατούν να δανειστούν από τις αγορές10, 12, με στόχο την αποφυγή δημιουργίας κρίσεων1, 16, και παράλληλα συνάπτουν με αυτές ένα μνημόνιο με όρους και προϋποθέσεις που θα πρέπει να τηρηθούν13, 17. Μάλιστα, σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως αυτή της Ελλάδας, αναλαμβάνουν τη χρηματοδότηση μιας χώρας από κοινού και γενικά συνεργάζονται στενά.1 Εφόσον λοιπόν οι δύο αυτοί οργανισμοί έχουν τόσο κοινές δράσεις, τι είναι αυτό που τους διαφοροποιεί; Η συντακτική ομάδα της ιστοσελίδας μας διέκρινε 2 διαφορές ως τις κυριότερες:
1. Το ΔΝΤ είναι πιο «μεγάλο» και έχει έναν πιο «διεθνή» προσανατολισμό
Όπως υποδεικνύει και το όνομά του, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο είναι υπεύθυνο για τη διεθνή οικονομία18 και όχι μόνο ένα μέρος αυτής. Δημιουργήθηκε με τη συμφωνία 44 χωρών από όλο τον κόσμο και σήμερα μετρά 188 χώρες-μέλη18, κάθε μία από τις οποίες κατέχει μερίδιο στο μετοχικό του κεφάλαιο και έχει δικαίωμα να λάβει βοήθεια19, 20. Αντιθέτως ο ESM είναι υπεύθυνος μόνο για την οικονομία και σταθερότητα της Ευρωζώνης13, αριθμώντας μόλις 19 χώρες-μέλη. Επίσης, το ήδη καταβεβλημένο κεφάλαιο από τις χώρες-μέλη για το ΔΝΤ ανέρχεται σε 327 δις δολάρια (περίπου 289 δις ευρώ), ενώ για τον ESM είναι 80,5 δις ευρώ18, 21, δηλαδή σαφώς μικρότερο.
2. Ο ESM δίνει, κατά κάποιο τρόπο, περισσότερη έμφαση στο χρηματοπιστωτικό σύστημα
Ως χρηματοπιστωτικό σύστημα μπορούμε να ορίσουμε με απλά λόγια οτιδήποτε σχετίζεται με την παροχή πιστώσεων σε μία οικονομία, είτε αυτό είναι αγορές (πχ χρηματιστήριο), είτε είναι ιδρύματα (πχ τράπεζες), είτε σχετιζόμενα προϊόντα (πχ καταθέσεις, τραπεζικά δάνεια κλπ)22, 23. Η διαφορά αυτή του ESM έναντι του ΔΝΤ βασίζεται στα εξής γεγονότα:
Κατά τη συνήθη πρακτική του, το ΔΝΤ δίνει δάνεια μόνο σε κυβερνήσεις κρατών.20 Έπειτα, οι κυβερνήσεις ενδέχεται ορισμένα από τα δάνεια αυτά να τα χρησιμοποιήσουν για τη διάσωση τραπεζών (όπως για ανακεφαλαιοποιήσεις τραπεζών) και την προφύλαξη έτσι του χρηματοπιστωτικού συστήματος της χώρας τους. Ο ESM όμως, όπως φαίνεται και παρακάτω στην περιγραφή των τρόπων που δίνει δάνεια, έχει τη δυνατότητα να ακολουθήσει μια πιο άμεση μέθοδο. Συγκεκριμένα δίνει ο ίδιος απευθείας, και όχι μέσω της εκάστοτε κυβέρνησης, τα χρήματα στις τράπεζες που το έχουν ανάγκη, αναλαμβάνοντας έτσι εκείνος όλους τους κινδύνους και τα βάρη.24
Όπως αναφέρεται ρητά και στην ιστοσελίδα του ESM, ο ESM είναι μεν το όργανο εκείνο που μπορεί να παράσχει δάνεια σε μια χώρα-μέλος, δεν θεωρείται όμως αυτόνομη απάντηση στην κρίση χρέους αλλά συμπληρωματική σε μια σειρά και άλλων μέτρων που λαμβάνονται σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο (όπως συμφωνίες για δημοσιονομική πειθαρχία κτλ).1 Σε αντίθεση με το πλαίσιο αυτό, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο υποστηρίζει πως οι μεταρρυθμίσεις τις οποίες εκείνο συμφωνεί με την εκάστοτε χώρα, κινούνται προς την κατεύθυνση της αντιμετώπισης όλων των προβλημάτων που την οδήγησαν σε άσχημη οικονομική θέση.17
Οι δράσεις του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, σε αντίθεση με τον ESM1, δεν περιορίζονται στην παροχή δανείων προς τις χώρες που το έχουν ανάγκη αλλά επεκτείνονται και στην πραγματοποίηση ερευνών για τη δημιουργία στατιστικών, παροχή συμβουλών και τεχνικής βοήθειας σε κυβερνήσεις, την έκδοση ενός τύπου λογιστικού χρήματος (των Ειδικών Τραβηχτικών Δικαιωμάτων) κλπ.25, 26, 27
Σήμερα ο ESM μπορεί να προσφέρει οικονομική βοήθεια στα κράτη-μέλη του με έναν από τους παρακάτω τρόπους ή κάποιο συνδυασμό αυτών28, 29:
1. Δάνεια στο πλαίσιο ενός προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής
Η κατηγορία αυτή είναι η πιο γνωστή και εύκολα κατανοητή αφού αφορά δάνεια που δίνονται στην κυβέρνηση μιας χώρας όταν αδυνατεί να δανειστεί από τις αγορές για κάλυψη των ελλειμμάτων της.
2. Προληπτική χρηματοδοτική συνδρομή με τη μορφή πιστωτικών γραμμών
Η ύπαρξη πιστωτικής γραμμής για κάποιον σημαίνει την παροχή της δυνατότητας σε αυτόν να λάβει κατά τη διάρκεια μιας χρονικής περιόδου, και όχι μόνο μιας χρονικής στιγμής, εφόσον υπάρξει σχετική ανάγκη, δάνεια μέχρι ένα ύψος.30 Το εργαλείο αυτό χρησιμοποιείται από χώρες-μέλη των οποίων η οικονομική κατάσταση είναι για την ώρα καλή ώστε να έχουν πρόσβαση στις αγορές, αλλά σχετικά εύθραυστη.31 Μέσα από αυτό το εργαλείο η χώρα-μέλος μπορεί να αποκτήσει ένα δίχτυ ασφαλείας και να ισχυροποιήσει την αξιοπιστία της.31 Η πιστωτική γραμμή μπορεί να παρασχεθεί είτε μέσω δανείων είτε μέσω αγοράς χρέους στην πρωτογενή αγορά και εμφανίζεται με δύο μορφές31:
3. Ανακεφαλαιοποίηση χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων μέσω δανείων προς τις κυβερνήσεις
Όταν μία τράπεζα είτε λόγω κακής διαχείρισης είτε κάποιας οικονομικής κρίσης έχει υποστεί πολλές ζημίες, τότε ενδέχεται το κεφάλαιό της να μην επαρκεί για να μπορεί να συνεχίσει κανονικά τη λειτουργία της.32, 33 Αυτό το οποίο χρειάζεται λοιπόν είναι η αναδημιουργία του κεφαλαίου, γνωστή ως ανακεφαλαιοποίηση, και αν αυτό δεν είναι διατεθειμένοι να το κάνουν οι ιδιώτες ιδιοκτήτες της τράπεζας, συχνά αναλαμβάνει να το κάνει η κυβέρνηση.33, 34 Αν μια χώρα-μέλος του ESM δεν έχει τα χρήματα για να το κάνει αυτό μόνη της, μπορεί να τα δανειστεί μέσα από αυτό το εργαλείο.
4. Απευθείας ανακεφαλαιοποίηση χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων
Τόσο την επιτήρηση όσο και την ανακεφαλαιοποίηση των τραπεζών μιας χώρας την αναλαμβάνουν συνήθως τα όργανα της ίδιας της χώρας.35 Με την μετάθεση όμως τα τελευταία χρόνια της ευθύνης για την επιτήρηση όλων των τραπεζών της Ευρωζώνης από τα εθνικά όργανα στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, τώρα και η ανακεφαλαιοποίηση μπορεί να πραγματοποιηθεί άμεσα από ένα ευρωπαϊκό όργανο, τον ESM.36, 37 Με τον τρόπο αυτό τα χρήματα που χρειάζονται για την ανακεφαλαιοποίση δε λογίζονται ως χρέος της συγκεκριμένης χώρας.38 Το εργαλείο αυτό όμως, όπως αναφέρεται και στην ιστοσελίδα του ESM, είναι διαθέσιμο μόνο ως ύστατη λύση, αφού δηλαδή όλα τα άλλα εργαλεία, συμπεριλαμβανομένου κάποιου τύπου bail-in, έχουν εφαρμοστεί και δεν έχουν καταφέρει να κάνουν την τράπεζα βιώσιμη.38 Bail-in ονομάζεται η διαδικασία διάσωσης μιας τράπεζας με χρήση των εσωτερικών πηγών χρηματοδότησής της και όχι κάποιας εξωτερικής βοήθειας.39 Τέτοιες πηγές είναι ομόλογα και καταθέσεις , και μέσω του bail-in η τράπεζα «οικειοποιείται» ένα μέρος τη αξίας αυτών (το γνωστό «κούρεμα καταθέσεων»), προκαλώντας αναπόφευκτα ζημίες στους αρχικούς κατόχους τους.40
5. Αγορά χρέους στην πρωτογενή αγορά
Με το τέλος ενός προγράμματος στήριξης η χώρα-μέλος θα επιχειρήσει να βγει ξανά στις αγορές και θα προσπαθήσει να δανειστεί και πάλι από αυτές. Για την αύξηση των πιθανοτήτων η έξοδος αυτή να είναι επιτυχημένη, και δηλαδή το ποσό που θα επιχειρήσει η χώρα να δανειστεί να συγκεντρωθεί, ο ESM μπορεί μέσω του εργαλείου αυτού, σε τιμές αγοράς πλέον, να καταβάλει ένα μέρος του προς ανεύρεση ποσού (το 50%).41
6. Αγορά χρέους στη δευτερογενή αγορά
Όταν μια χώρα (ή μια επιχείρηση κλπ) δανείζεται από τις αγορές, αυτό γίνεται συνήθως με χρήση χρεογράφων, όπως ομολόγων. Τα ομόλογα δεν είναι τίποτα άλλο παρά έγγραφα τα οποία αποδεικνύουν το χρέος μιας χώρας προς τον κάτοχο του ομολόγου.42 Έτσι η χώρα λαμβάνει τα χρήματα ως δάνειο και προς απόδειξη του γεγονότος αυτού δίνει στο δανειστή της ένα ομόλογο ίσης αξίας. Αυτού του τύπου η αγοραπωλησία λέμε ότι είναι αγοραπωλησία της «πρωτογενούς αγοράς», ενώ αν ο κάτοχος του ομολόγου πουλήσει το ομόλογό του σε κάποιον άλλο (περάσει δηλαδή το ομόλογο σε «δεύτερα χέρια») τότε αυτού του τύπου η αγοραπωλησία λέμε ότι είναι της «δευτερογενούς αγοράς».43 Αγορά χρέους (χρεογράφων) όπως ομολόγων ο ESM πραγματοποιεί εκτός από την πρωτογενή και στη δευτερογενή αγορά, βοηθώντας έτσι στην καλή λειτουργία της αγοράς αυτής όταν αντιμετωπίζει προβλήματα.44
Έχοντας διαβάσει κανείς όλα τα παραπάνω για το πώς μια χώρα θα καταφέρει να βρει δανεισμό και υπό ποιους όρους, ίσως του δημιουργείται η απορία σχετικά με τη χρησιμότητα αυτής της προσπάθειας. Γιατί λοιπόν μια χώρα να ενδιαφέρεται τόσο πολύ να βρει τρόπο να συνεχίσει να παίρνει δάνεια και γιατί να υπάρχουν οργανισμοί που να της τα παρέχουν; Τα ερωτήματα αυτά θα αναλυθούν στη συνέχεια.
Σύμφωνα με την οικονομική επιστήμη, μια χώρα που μέχρι σήμερα συνήθιζε να καταναλώνει περισσότερα απ' όσα αντιστοιχούν στο εγχωρίως παραγόμενο εισόδημά της, δηλαδή συνήθιζε να έχει περισσότερα έξοδα απ΄ ότι έσοδα και να καλύπτει τη διαφορά αυτή με δανεισμό, αν μια μέρα δε μπορούσε να δανειστεί άλλο θα ερχόταν αντιμέτωπη με πολλά προβλήματα.45 Συγκεκριμένα θα έπρεπε πλέον η κατανάλωσή της να μειωθεί στο επίπεδο του εγχωρίως παραγόμενου εισοδήματός της, να αρχίσει να ξοδεύει δηλαδή με μιας πολύ λιγότερα ώστε τα έξοδα να είναι ίσα με τα έσοδά της.45 Αν μάλιστα υπήρξε για πολλά χρόνια δανειζόμενη και έχει συσσωρεύσει χρέος τότε θα έπρεπε:
Με την παρουσία όμως ενός δανειστού εσχάτης ανάγκης όπως ο ESM και το ΔΝΤ, η χώρα που δεν έχει δυνατότητα να δανείζεται από τις αγορές μπορεί να αποφύγει όλα τα παραπάνω, δανειζόμενη πλέον από τους οργανισμούς αυτούς.46 Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζει μάλιστα και τον απαραίτητο χρόνο που χρειάζεται ώστε, μέσα από τις μεταρρυθμίσεις που προωθούνται, να ξεπεράσει τα προβλήματα που την οδήγησαν στην άσχημη οικονομική κατάσταση.47
Κύριος στόχος οργανισμών όπως το ΔΝΤ και ο ESM μέσα από την παροχή βοήθειας σε μία χώρα είναι, σύμφωνα με την οικονομική επιστήμη, η προστασία της σταθερότητας του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος.16
Πιο συγκεκριμένα, αν μία χώρα χάσει τη δυνατότητα να δανείζεται, αυτό δε θα βλάψει μόνο την ίδια αλλά πιθανότατα και άλλα κράτη στον κόσμο. Με την απουσία δυνατότητας δανεισμού, και όσο η χώρα συνεχίζει να δαπανά περισσότερα απ' όσα αντιστοιχούν στο εγχωρίως παραγόμενο εισόδημά της (να έχει δηλαδή περισσότερα έξοδα από έσοδα2), η χρεοκοπία δε θα αργήσει να φανεί. Ως χρεοκοπία ενός κράτους ορίζεται η αδυναμία εκπλήρωσης των οικονομικών υποχρεώσεών του8 και άρα η αθέτηση των πληρωμών του προς όλους εκείνους που στο παρελθόν του είχαν δανείσει.
Μια τέτοια αθέτηση σημαίνει χαμένα χρήματα για τους δανειστές του και άρα, ανάλογα βέβαια και με το μέγεθός του ποσού, δημιουργία προβλημάτων και σε αυτούς. Προβλήματα που, αν αποδειχτούν σημαντικά, μπορεί να οδηγήσουν και τους ίδιους τους δανειστές σε χρεοκοπία και το έναυσμα για ένα νέο κύκλο αθέτησης πληρωμών και δημιουργίας προβλημάτων.32 Αν η κατάσταση αυτή συνεχιστεί ως ντόμινο δεν αποκλείεται η δημιουργία κρίσης στο σύνολο του χρηματοπιστωτικού συστήματος συγκεκριμένων χωρών, ή και συνόλου χωρών όπως η Ευρωζώνη ή ακόμα και ολόκληρου του κόσμου.32, 48 Οι συνέπειες των κρίσεων αυτών μπορεί να είναι πολλές και όχι πάντα προβλέψιμες, ενώ συνήθως δε σταματούν στο χρηματοπιστωτικό σύστημα αλλά επηρεάζουν και την πραγματική οικονομία χειροτερεύοντας τη ζωή πολλών ανθρώπων.49
Για το λόγο αυτό πολλοί οικονομολόγοι και πολιτικοί πιστεύουν πως είναι λάθος ένα και μόνο γεγονός (μια αθέτηση πληρωμών δηλαδή) να αφεθεί να δημιουργήσει τόσα πολλά προβλήματα και υποστηρίζουν πως πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθεί.35 Σήμερα, αυτό συμβαίνει πράγματι με την παρέμβαση οργανισμών όπως ο ESM και το ΔΝΤ. Με τα δάνεια που παρέχονται από αυτούς τα κράτη είναι σε θέση να συνεχίσουν να αποπληρώνουν τα δάνειά τους και έτσι η αθέτηση πληρωμών, με ότι αυτή θα μπορούσε να συνεπάγεται, αποφεύγεται. Παράλληλα οι οργανισμοί αυτοί επιβάλλουν μεταρρυθμίσεις στην οικονομία του εν λόγο κράτους (μνημόνιο), με βάση το σκεπτικό πως έτσι η οικονομική τους κατάσταση σταδιακά θα βελτιωθεί και μελλοντικά, θα μπορούν να αποπληρωθούν και τα νέα αυτά δάνεια που τα ίδια έχουν μόλις προσφέρει50.
Ο ESM είναι ένας διακυβερνητικός οργανισμός υπό το δημόσιο διεθνές δίκαιο με μετόχους (ιδιοκτήτες) τις 19 χώρες-μέλη της Ευρωζώνης.29 Το μετοχικό του κεφάλαιο ανέρχεται σε 704,8 δις ευρώ29 και η ποσοστιαία συμμετοχή κάθε χώρας σε αυτό ισούται με τη συμμετοχή της στο κεφάλαιο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας51, προκύπτει δηλαδή βάση του πληθυσμού και του ΑΕΠ της χώρας52. Το καταβεβλημένο μέχρι σήμερα κεφάλαιο είναι 80,5 δις29.
Για τη λήψη των αποφάσεων και τη λειτουργιά του οργανισμού ο ESM διαθέτει συμβούλιο διοικητών, συμβούλιο διευθυντών, καθώς και διευθύνοντα σύμβουλο και λοιπό ειδικό προσωπικό.53 Τις πιο σημαντικές αποφάσεις όπως την παροχή βοήθειας προς ένα κράτος-μέλος ή μη, τις λαμβάνει το διοικητικό συμβούλιο το οποίο αποτελείται συνήθως από τους υπουργούς οικονομικών των κρατών.54 Οι αποφάσεις κανονικά λαμβάνονται με ομοφωνία αλλά σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης αρκεί η συμφωνία του 85% των εκπεφρασμένων ψήφων.53 Η δύναμη της ψήφου κάθε μέλους τους συμβουλίου των διοικητών (κάθε χώρας δηλαδή) είναι ανάλογη του ποσοστού συμμετοχής της στο κεφάλαιο.55
Ο ESM έχει δυνατότητα να δώσει δάνεια μέχρι και 500 δις ευρώ.56 Όπως έχει ήδη αναφερθεί το μετοχικό του κεφάλαιο είναι μεν θεωρητικά 704 δις ευρώ, αλλά το καταβληθέν πόσο (αυτό που έχουν πράγματι δώσει τα κράτη) είναι μόνο 80,5 δις.29 Που βρίσκει λοιπόν τα χρήματα για τα δάνειά του;
Η απάντηση είναι πως το μετοχικό του κεφάλαιο δε χρησιμοποιείται για την παροχή δανείων. Τα χρήματα εκείνα τα οποία χρησιμοποιεί ο ESM για να δώσει δάνεια στις χώρες του ευρώ που δε μπορούν να δανειστούν από τις αγορές, είναι χρήματα τα οποία έχει ο ίδιος αντλήσει από τις αγορές με την ίδια ακριβώς διαδικασία που και τα κράτη το κάνουν.56
Η λογική είναι η εξής: Οι επιμέρους χώρες που βρίσκονται σε δύσκολη οικονομική θέση δε μπορούν να δανειστούν από τις αγορές επειδή οι ιδιώτες επενδυτές φοβούνται πως μελλοντικά δεν θα είναι συνεπείς στην αποπληρωμή των δανείων. Ο ESM όμως, έχοντας συγκεντρώσει ένα κεφάλαιο της τάξης του 80,5 δις αλλά έχοντας και τη δυνατότητα να ζητήσει από τις χώρες-μέλη και άλλα χρήματα αν χρειαστεί (μέχρι του ύψους των 704 δις όπως προβλέπουν οι συνθήκες), πιστεύεται πως θα καταφέρει σε κάθε περίπτωση να είναι συνεπής στις υποχρεώσεις του και έτσι χαρακτηρίζεται ως ιδιαίτερα αξιόπιστος. Ως απόρροια της αξιοπιστίας του αυτής, μπορεί να κάνει αυτό που η υπό κρίση χώρα δεν μπορεί, να δανείζεται εύκολα και οικονομικά από τις αγορές (από ενδιαφερόμενους ιδιώτες επενδυτές, όπως τράπεζες και συνταξιοδοτικά ταμεία4) και έπειτα να διοχετεύει τη χρηματοδότηση αυτή με τη μορφή δανείου στη χώρα εκείνη που την έχει ανάγκη.56
Συνοψίζοντας λοιπόν, σε αντίθεση με την εικόνα που πολλοί έχουν ότι ο ESM αντλεί τα χρήματά του από τις χώρες της Ευρωζώνης (σχήμα 1), η αλήθεια είναι ότι τα δάνεια αυτά προκύπτουν από χρήματα τα οποία ο ίδιος καταφέρνει να συγκεντρώσει αποκλειστικά από τις αγορές και πως από τη μεριά των χωρών-μελών, η μόνη προσφορά είναι αυτή της παροχής εγγυήσεων (σχήμα 2).
Οι εγγυήσεις αυτές είναι μεν πολύ σημαντικές για τη γενικότερη λειτουργία του οργανισμού γιατί του παρέχουν αξιοπιστία, δεν συνεισφέρουν όμως χρηματικά καθόλου στα δάνεια τα οποία παρέχονται στις αδύναμες οικονομικά χώρες όπως η Ελλάδα. Συνεπώς, τα δάνεια δεν επιβαρύνουν επιπλέον τους κρατικούς προϋπολογισμούς των χωρών-μελών της Ευρωζώνης και δεν αποτελούν κανενός είδους βαρίδιο στις «τσέπες» των ευρωπαίων φορολογούμενων.73 Θα μπορούσαν να εξελιχθούν είναι η αλήθεια σε κάτι τέτοιο αν η Ελλάδα (ή όποια άλλη χώρα έπαιρνε δάνειο) έπαυε να είναι συνεπής στην αποπληρωμή των χρεών της74 ή επιτύγχανε κάποιου είδους «κούρεμα» του χρέους της, γιατί τότε ο ESM θα εμφάνιζε ζημίες, τις οποίες και θα έπρεπε να καλύψουν οι εγγυήτριες χώρες.
|
Σχήμα 1: Η λανθασμένη εικόνα που πολλοί έχουν για τη λειτουργία του ESM |
Σχήμα 2: Πως πραγματικά λειτουργεί ο ESM
|
Τέλος αξίζει να αναφερθεί ότι ο ESM:
Με την απαρχή της Ευρωπαϊκής κρίσης χρέους στα τέλη του 2009,59 Ευρωπαϊκή Ένωση και Ευρωζώνη ξεκίνησαν προσπάθειες για την προστασία των κρατών-μελών και του χρηματοπιστωτικού συστήματος60. Προϊόν αυτής της προσπάθειας υπήρξε και η δημιουργία τριών μηχανισμών στήριξης, πρώτα των EFSF και EFSM και αργότερα του ESM.60
Ο EFSF ή αλλιώς το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (European Financial Stability Facility) ιδρύθηκε τον Ιούνιο του 2010 ως ο προσωρινός μηχανισμός επίλυσης των κρίσεων από τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης.61 Είχε τους ίδιους στόχους και, με μικρές διαφορές, επιτελούσε τις ίδιες λειτουργίες που επιτελεί σήμερα και ο ESM.62 Από την 1η Ιουλίου του 2013 όμως, ο EFSF σταμάτησε να παρέχει νέα δάνεια σε κράτη-μέλη της ευρωζώνης και πλέον ο μοναδικός και μόνιμος μηχανισμός υπεύθυνος γι' αυτό στη ζώνη στου ευρώ είναι ο ESM.1 Ο λόγος για τον οποίο ο EFSF υπήρξε προσωρινός μόνο μηχανισμός και όχι μόνιμος ήταν, κατά ένα μέρος, η έλλειψη νομικής βάσης για τη δημιουργία ενός τέτοιου μηχανισμού στις συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης.63 Στις 25 Μαρτίου 2011 όμως, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τροποποίησε κατάλληλα τη συνθήκη για τη λειτουργία της ΕΕ64 και τον επόμενο χρόνο, τον Οκτώβριο δηλαδή του 2012, άρχισε να λειτουργεί ο ESM61. Για ένα χρονικό διάστημα, μέχρι και τον Ιούνιο του 2013, οι δύο μηχανισμοί λειτουργούσαν ταυτόχρονα1 ενώ σήμερα ο EFSF συνεχίζει να υπάρχει μόνο και μόνο για να αποπληρωθούν σε αυτόν όλα τα δάνεια τα οποία έχει δώσει, αλλά και ο ίδιος να αποπληρώσει όλα τα δάνεια τα οποία έχει λάβει61.
Ο EFSM ή αλλιώς Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης (European Financial Stabilisation Mechanism) δημιουργήθηκε από την Ευρωπαϊκής Επιτροπή το Μάιο του 2010 με στόχο επίσης την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης.60 Σε σχέση με τους δύο προαναφερθέντες μηχανισμούς έχει 3 πολύ βασικές διαφορές:
1. Προσφέρει οικονομική βοήθεια στα κράτη-μέλη που την έχουν ανάγκη όχι μόνο της Ευρωζώνης (των 19 χωρών δηλαδή που έχουν υιοθετήσει το ευρώ) αλλά ολόκληρης της Ευρωπαϊκής Ένωσης των 28.65
2. Έχει πολύ μικρότερη δανειοδοτική ικανότητα. Συγκεκριμένα, ενώ ο EFSF μπορούσε να δώσει δάνεια μέχρι και 440 δις66 και ο ESM σήμερα μπορεί μέχρι 500 δις56, ο EFSM έχει δανειοδοτική ικανότητα μέχρι μόλις 60 δις ευρώ65.
3. Ο EFSM αντλεί τη χρηματοδότησή του επίσης μέσω δανεισμού από τις αγορές, ως «σιωπηρή» εγγύηση όμως δεν έχει κάποιο συσσωρευμένο κεφάλαιο από τα μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά τον ίδιο τον προϋπολογισμό της Ένωσης.65
Σύμφωνα με την ίδια την ιστοσελίδα του EFSM, αντικαταστάθηκε και αυτός το 2013 από τον ESM.65 Η παροχή όμως δανείου στην Ελλάδα τον Ιούλιο του 2015 (του γνωστού «δανείου γέφυρα»),65 ίσως υποδηλώνει πως ο μηχανισμός αυτός αναδημιουργήθηκε68.
Η Ελλάδα, ως μέλος της Ευρωζώνης, αποτελεί και αυτή μέλος και μέτοχο του ESM. Το μερίδιό της στο μετοχικό του κεφάλαιο είναι 2,7975%67 και αντίστοιχα και στη λήψη των αποφάσεων55. Τα μεγαλύτερα μερίδια και συνάμα τα μόνα ικανά να θέσουν βέτο, δηλαδή να σταματήσουν από μόνα τους, την απόφαση για παροχή βοήθειας σε ένα κράτος-μέλος (δεδομένου της πλειοψηφίας του 85% που απαιτείται53) είναι αυτά της Γερμανίας (26,9616%), της Γαλλίας (20,2471%) και της Ιταλίας (17,7917%)55, 67. Το κεφάλαιο που έχει ήδη καταβάλει η Ελλάδα αντιστοιχεί σε 2.252.360.000 ευρώ.
Η χώρα μας, από το Μάιο του 2010, λαμβάνει οικονομική βοήθεια τόσο από τις χώρες-μέλη της Ευρωζώνης όσο και από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο68.
1. Πρώτο Πρόγραμμα Στήριξης
Στις 2 Μαΐου του 2010 το Eurogroup (δηλαδή η ανεπίσημη σύσκεψη των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωζώνης69) αποφάσισε, έπειτα από σχετικό αίτημα της ελληνικής κυβέρνησης τον Απρίλιο του ίδιου έτους70, να παράσχει στη χώρα μας διμερή δάνεια τα οποία θα συγκεντρώνονταν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή68. Το ύψος των δανείων αυτών ορίστηκε αρχικά στα 80 δις με στόχο να δοθούν στην Ελλάδα την περίοδο Μαΐου 2010 - Ιουνίου 2013. Τελικά το ποσό αυτό μειώθηκε κατά 2,7 δις επειδή η Σλοβακία αποφάσισε να μην συμμετάσχει στη συμφωνία, ενώ η Ιρλανδία και η Πορτογαλία παραιτήθηκαν ζητώντας και οι ίδιες οικονομική βοήθεια. Η συμφωνία αυτή των χωρών της Ευρωζώνης πάντως, ήταν το ένα μέρος μιας ευρύτερης συμφωνίας με το ΔΝΤ, το οποίο απ' τη μεριά του δεσμεύτηκε να δανειοδοτήσει την Ελλάδα με άλλα 30 δις.68
2. Δεύτερο Πρόγραμμα Στήριξης
Στις 14 Μαρτίου του 2012 το Eurogroup αποφάσισε να χρηματοδοτήσει και ένα δεύτερο πακέτο οικονομικής προσαρμογής για την Ελλάδα. Τόσο οι χώρες της Ευρωζώνης όσο και το ΔΝΤ συμφώνησαν, πέρα από τα μέχρι εκείνη τη στιγμή αδιάθετα ποσά του πρώτου πακέτου δανείων, να δώσουν στην Ελλάδα και άλλα 130 δις ευρώ για την περίοδο 2012-2014. Η διαφορά του νέου αυτού προγράμματος ήταν ότι η χρηματοδότηση δεν θα δινόταν πλέον μέσω διμερών δανείων όπως στο πρώτο, αλλά, από τη μεριά των χωρών της Ευρωζώνης τουλάχιστον, μέσω δανείων από τον EFSF. Το συνολικό ποσό που προέβλεπε το δεύτερο πρόγραμμα ήταν συνολικά 164,5 δις από τα οποία 144,7 δις προήλθαν από τον EFSF και 19,8 δις από το ΔΝΤ. Η διάρκειά του προγράμματος, ενώ αρχικά ορίστηκε για τα τέλη του 2014, τελικά επεκτάθηκε μέχρι τα τέλη Ιουνίου του 2015.68
3. Τρίτο Πρόγραμμα Στήριξης
Στις 8 Ιουλίου του 2015 (λίγες μέρες μετά τη διενέργεια του δημοψηφίσματος) η ελληνική κυβέρνηση υπέβαλε αίτημα για οικονομική βοήθεια στον μόνιμο πλέον μηχανισμό στήριξης, τον ESM.71 Στις 13 Ιουλίου του 2015, οι ηγέτες της Ευρωζώνης ήρθαν σε συμφωνία με την Ελλάδα τόσο για την άμεση λήψη από μέρους της ορισμένων μέτρων, όσο και για τη μετέπειτα έναρξη διαπραγματεύσεων με στόχο τη σύνταξη ενός νέου μνημονίου.71 Μέχρι όμως αυτό να συμβεί, και για την κάλυψη ορισμένων τρεχουσών αναγκών της χώρας, στις 17 Ιουλίου αποφασίστηκε η (εκ νέου) θέσπιση του EFSM για την παροχή από αυτόν ενός βραχυχρόνιου δανείου (δάνειο «γέφυρα») 7,16 δισεκατομμυρίων65, 72. Μέσα στις επόμενες ημέρες, και αφού η ελληνική κυβέρνηση ψήφισε όντως τα άμεσα μέτρα, έκλεισε και η συμφωνία για το νέο μνημόνιο.72 Βάσει αυτού, η Ελλάδα θα λάμβανε οικονομική βοήθεια μέχρι και 86 δις ευρώ σε βάθος τριετίας.71 Το ύψος της συμμετοχής του ESM στο ποσό αυτό θα εξαρτιόταν από τη συμμετοχή του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου στο πρόγραμμα71, στο οποίο στάλθηκε επίσης αίτημα από την ελληνική κυβέρνηση στις 23 Ιουλίου του 201572. Η συμφωνία τελικά ψηφίσθηκε από τα εθνικά κοινοβούλια και υπογράφθηκε στις 19 Αυγούστου.72
Πέντε βασικές αιτίες της χρηματοπιστωτικής κρίσης
Tέσσερα σενάρια αναδιάρθρωσης του ελληνικού χρέους
Η άποψη της Ασίας για την ελληνική κρίση
Ο ρόλος του ΔΝΤ στο ελληνικό δράμα
Στα ίχνη της Τρόικα
Ελλάς Ελλήνων υπερχρεωμένων